习近平总书记在十九大报告中指出：深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开。随后，中共中央办公厅和全国人大相继印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的方案》和决定，省市县三级按照中央决策部署要求，借鉴北京、山西、浙江的改革试点经验，强力推进改革试点相关工作，预计2月底之前全国各省市县监委均能成立到位。

　　依据改革试点地区经验作法和《国家监察法》审议稿有关内容，这次改革的根本目的是实现对党和国家机关公职人员，法律、法规授权或委托管理公共事务组织中从事公务的人员，国有企业管理人员等六类人员①的监察全覆盖。按照法律授权，赋予了监委相应监察权和12项调查措施。下步关键是着力构建横向到边、纵向到底的监察体系，真正从组织建设、制度建设、体制机制建设三个层面，为实现监察工作全覆盖提供保障。基于上述思考，结合唐山实际，就相关内容进行粗浅分析。

　　一、推进监察工作全覆盖面临的现状

　　推进监察工作全覆盖，首要是了解清楚本地区监察对象分布和现有纪检组织建设等情况。为掌握上述情况，笔者会同市纪委法规室、部分派驻纪检组、相关县级纪委和纪工委，通过数据统计、查阅资料等方式，对有关情况进行了深入调研。

　　(一)监察对象分布现状

　　根据统计，唐山市监察对象按《监察法》规定的6大类分布情况如下：

　　注：教师和医生单独进行了统计②

　　根据市纪委法规室提供的统计数据，改革前，全市监察对象为57301人，改革后全市监察对象增加至192798人，约为改革前人数的3.36倍。六大类占总监察对象的百分比为20：24：12：6：20：18。从区域分布看，市本级为59790人，县级为133008人，市本级占31.01%，县级占68.99%。上述数据分析中未包括市县两级教师和医生。

　　再对市本级的数据作进一步分析，唐山6个开发区(管理区、示范区)监察对象情况如下图：

　　6个开发区(管理区、示范区)监察对象共15785人，占市本级监察对象的26.40%。

　　选取4家市纪委派驻纪检组监察对象统计情况如下表：

　　改革后，各纪检组监督对象明显增加。城管局纪检组驻在部门党员人数为2600名，监察对象达到10383人，监督范围扩大了4倍;住建局驻在部门党员人数2454名，监察对象达到2879名，监督范围扩大了1.17倍;卫计委纪检组驻在部门党员人数为3133名，监察对象达到10759人，监督范围扩大了3.43倍;市教育局纪检组驻在部门党员人数5234名，监察对象达到5258人，监督范围没有明显增加。

　　通过以上数据，我市监察范围分布呈现以下3个特点：

　　1.市本级监察对象分布广，监察容易出现“空白点”。市本级监察对象分布在市一级党和国家机关，市属企业、医疗、教育等单位，市属公共事业，各开发区(管理区、示范区)等部门和地方。如何开展监察，如何设立监察机构需深入研究。

　　2.县级监察范围明显扩大，监察工作难度将明显增加。根据数据显示，改革前县级监察对象约为42578人，改革后约为133008名，是改革前的3.12倍。另外，由于县级纪委在县一级党和国家机关没有派驻纪检组，其日常监察职责如何发挥，亟待破题。

　　3.乡镇、农村等基层组织推进监察工作的任务量较重。党中央、中央纪委十分重视基层反腐败工作，在十九届中央纪委二次全会上，明确要求把全面从严治党向基层延伸，严厉整治发生在群众身边的腐败问题，把扫黑除恶同反腐败结合起来，既抓涉黑组织，也抓后面的“保护伞”。可以说，这项工作抓得是否到位，关键看基层纪检监察工作落实是否到位，看监督调查处置职责是否抓到位。这一压力既在县级纪委监委，也在乡镇一级。

　　(二)纪检组织建设现状

　　当前，全市纪检机构构成如下图：

　　通过上图，可以看出唐山市纪检组织基本实现了横向到边、纵向到底，这一组织机构框架为推进监察工作全覆盖打下了坚实基础。但是通过全面深入分析各个组织机构的构成，唐山纪检组织建设仍存在薄弱环节，主要是：

　　一是市本级纪检组织建设仍需加强。在市属院校层面，13所市属院校设立纪检机构的只有5家;在市属医院层面，8所市属医院中设立纪检机构的有6家。在机关纪委建设层面，应设立机关纪委61家，已完成设立49家。在市纪委派出纪工委层面，市纪委7个派出纪工委，共配备编制26名，其中配备3名编制的有5家，配备5名、6名的各1家。以唐山市高新区纪工委为例，其监察对象达到1万余人，其体量比一些县级纪委监委还多，但编制仅配备了5名。再以海港、芦台、汉沽、国际旅游岛4个纪工委为例，每个纪工委仅配备3名编制，但其监察对象数量比一些派驻纪检组还要多，人员编制明显不足。

　　二是县级以下纪检组织建设存在薄弱环节。在县(市、区)直单位层面，2016年纪检机构改革，撤销了纪工委，设立了县(市、区)直机关纪工委，但其编制配备仅1-3名，领导县(市、区)直纪检工作尚存在较大难度，其编制和人员明显不足，如何改革，有待商榷。在县(市、区)开发区纪工委层面，唐山14个县(市、区)共有18个县级经济开发区纪工委，一般配备编制2-3名，如何加强对县级开发区纪工委的建设，有待深入研究;在推进纪检组织向基层延伸上，如何进一步加强乡镇纪委建设，仍需深入探索。

　　二、试点地区经验和复制推广分析

　　(一)试点地区经验作法简述

　　1.山西省晋中市作法。经与晋中市纪委组织部积极对接学习，了解到其在推开监察工作全覆盖的作法是：在市本级派驻机构层面，由纪检监察组负责履行对市直单位及系统管理单位的日常监察工作;在县级层面，正在推开纪检监察全覆盖工作，推进派驻纪检监察组建设;在乡镇层面，向乡镇派驻监察员，监察员一般由乡镇纪委书记兼任，也可由具有公务员身份的干部担任;在农村层面，从村务监督小组中选出一名监督员(或监察员)，纳入乡镇监督(或监察员)队伍，由乡镇派驻监察员统一管理。在国有企业等层面，正在研究，目前没有具体思路。

　　2.浙江省杭州市作法。经与浙江省杭州市纪委组织部沟通了解，其基本作法是：纪检组统一更名为纪检监察组，开发区纪检机构名称为驻某开发区纪检监察组;机关纪委由市直机关纪工委领导，专司党内监督;国有企业没有研究;乡镇目前没有推进。

　　3.北京市一些区的作法。汇总一些公开信息，了解到北京的作法主要是：派驻机构层面，设置派驻纪检监察组，名称统一为第某某联合派驻纪检监察组，其编制职数人员等统一收归到区纪委监委统一管理，区级开发区也同步纳入联合派驻，个别区对区属企业同步进行联合派驻;在乡镇层面，各区向乡镇派驻监察室，向街道办事处派驻监察组，把监察延伸覆盖到各行业、各部门。另外，北京还探索向城市副中心等重点项目派驻了监察专员。

　　(二)复制推广分析

　　综合分析山西、浙江、北京的改革试点经验，结合唐山纪检组织建设现状，经深入研究分析，唐山在推进监察工作全覆盖过程中的影响因素主要是：

　　1.机构编制的限制。由于编制进行总量控制，在推进全覆盖过程中，要坚持内部挖潜，力求在现有机构编制和干部职数范围内推进实施。对于需要增加编制配备的，应会同编制部门研究解决。

　　2.职责职能的限制。这里主要是涉及监察权限层层授予的问题。一是各纪检组在履行纪检监督职责时，主要面对科级及以上干部，科级以下干部由所在部门机关纪委负责日常监督。这里就存在监察对象是否存在分层授权及谁来授权进行分层监督的问题。二是县级派出纪工委、乡镇纪委监察权限授予的问题。需研究探索在现有力量下推进的体制机制举措。三是国有企业监察全覆盖的问题。主要是谁来授权其履行监察权，怎么授权，机构和人员怎么设置。

　　3.管理体制的限制。目前，市本级除纪委监委机关外，还存在三套纪检组织领导体系，一是市纪委领导派驻纪检组，二是市直机关纪工委领导各市直单位机关纪委，三是设立机关纪委的领导直属单位纪检组织建设。这些组织领导体系，将来如何规范，需深入研究。

　　4.队伍素质的限制。监察工作全覆盖，涉及到市县两级纪委监委机关，还涉及市直单位、企事业单位，履行公权力的其他单位，以及乡镇、街道甚至农村社区，这就涉及到干部人员配备的标准和要求等一系列问题，这是推进全覆盖的最核心、最关键的因素。

　　三、可行思路及作法

　　汇集全市监察对象情况、纪检组织建设现状、外地经验作法和有关影响因素后，结合近几年纪检体制改革的脉络及未来趋势，就监察工作全覆盖提出如下思路及作法构想。

　　(一)理顺组织领导体系

　　除本委机关外，全市纪检监察系统组织领导体系如何设计，关系到各级纪检监察机构的设定问题，结合唐山市县两级实际，参考试点地区经验作法，纪检监察组织领导体系设计有两种路径可供选择。

　　1.集中式领导体系。这一体系主要是对现有市直单位纪检监察体系的再造，主要特点是：除本委机关以外的监察权力，由市纪委一次性统一授权给派驻(出)机构履行部分监察职责职能，再由派驻机构按行业、分系统和地域在不同分管领域逐级授权，这里在市本级主要涉及到市直机关纪工委的定位问题，还涉及市属国有企业和事业单位监察权授予问题。这一领导体系有两条优点：领导体系更为清晰，便于逐级压实责任;整合各个系统、各个领域的纪检监察组织力量，便于工作开展。在这一思路下，需要抓好以下改革工作：一是将市直机关纪工委机构编制职数收归到市纪委机关，设置为市纪委内设机构，主要负责综合协调派驻机构、机关纪委、企事业单位纪检组织职能职责作用发挥。具体职责职能需进一步研究;二是市纪委各派驻纪检组负责领导驻在部门机关纪委建设，负责对驻在部门辖管单位和系统的纪检工作进行业务指导，授予其对除市管干部之外的其他纪检干部的提名考察权。

　　2.分散式领导体系。这一体系的主要特点是：除本委机关外，存在三条分支的领导体系，具体设计如下图：

　　此种领导关系与现有纪检领导关系基本一致。

　　上述两种领导关系中，县级基本保持现有县级纪委监委、乡镇街道纪委纪工委的领导体系。开发区(管理区、示范区)领导体系保持不变。

　　(二)科学设定机构

　　根据《国家监察法》和试点地区的作法，在机构设定上，主要可参考如下作法：一是派驻机构统一更名为纪检监察组，履行部分监察职责。二是市直机关纪工委是否需要履行监察职责，取决于领导体制，如果是集中式的，没必要单独赋予，如果保持现状，需赋予部分监察职责，设定机构名称为唐山市监察委员会市直机关工作委员会。(备注:试点地区暂未有参照的借鉴经验)。三是机关纪委可由机关纪委副书记兼任监察专员，人选提名考察分不同领导体制进行，在集中式领导体制下，由纪检监察组会同驻在部门组织人事部门提名考察，在分散式领导体制下，由市直纪工委会同市直单位组织人事部门提名考察。四是国有企业、事业单位等，涉及市管干部的，可由纪委书记兼任监察专员，在日常工作中，会同企业事业内部监察体制，抓好相关工作。

　　另外，对于市纪委驻各开发区纪工委的改革，监察机构可设置为唐山市监察委员会驻某开发区工作委员会;或将其纳入派驻机构进行管理，分别更名驻某某开发区纪检监察组。编制配备应参照综合派驻纪检监察组的标准，至少配备6名，可结合开发区体制改革研究解决编制来源问题。

　　县级可参照市本级作法，研究推进基层监察体制全覆盖工作。

　　(三)加强人员管理和制度建设

　　推进监察工作全覆盖，构建组织领导体制是第一步，最关键的是打造一支忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁的纪检监察干部队伍。一是强化上级纪检组织对下级纪检组织的提名考察权。按照“四个提名考察办法”的规定以及有关组织人事制度，配好配强纪检监察干部。二是完善强化对下级纪检监察组织领导的制度性措施。从学习培训、工作调度、业务指导、调研督导、考核评价等方面，健全完善相关制度，确保领导有力、行动坚决、落实迅速。三是大胆探索履行监察职责的方式方法。各地各单位应结合实际探索监察职责落实的方式方法，对行之有效的，要及时总结推广。

　　总之，推进监察工作全覆盖，不可一蹴而就，既要贯彻落实党中央政策要求，也要借鉴外地经验，更要结合实际，通过摸清情况、吸纳借鉴、理顺关系、配强机构和人员，确保监察工作在全市的深入落实。

　　【注释】1.六类人员：依据公开的《国家监察法》(征求意见稿)，六类监察对象指：(一)中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(三)国有企业管理人员;(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(五)基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员;(六)其他依法履行公职的人员。

　　2.对教师和医生进行单独统计的考虑：六类监察人员中第四类为教育医疗等从事为的人员，第六类属于兜底条款，为便于更为清晰的掌握两大系统情况，因此进行了单独统计。（市纪委组织部 陈海艳 孙秀）