市监察局副局长  高树敏

       习近平总书记在中央纪委十八届二次全会上强调，要把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。实现总书记提出的目标要求，取决于反腐倡廉制度的制定，更取决于制度的执行，正所谓“如果没有制度执行，就没有一切”。但是，在反腐倡廉实际工作中，有令不行、有禁不止，逃避执行、歪曲执行、选择执行、被动执行、错误执行等问题依然不同程度存在，必然影响党风廉政建设的深入开展。如何进一步提高反腐倡廉制度的执行力，如何通过加强整体规划，实现重点突破，构建具有地方特色的模式化反腐倡廉制度执行体系，促进反腐倡廉建设制度化、规范化和科学化，实现以制度执行推动工作落实，以工作落实彰显制度执行力的良性循环，乃值得研究与思考的一个重要课题。
 一、对反腐倡廉制度执行力存在的问题及思考
        一项好的制度，其权威性的高低与约束力的强弱取决于其在多大程度上得到贯彻执行。多年来，我市虽然在探索反腐倡廉制度建设方面，相继出台了一系列的制度规定，并在预防和惩治腐败工作中发挥了明显而积极的效果。但是，制度执行不力的问题仍不同程度地存在。就目前来看，制约提高反腐倡廉执行力的因素主要包括以下几个方面：
    （一）监督制度执行的强制性不够
制度执行得怎样，制度落实得如何，监督工作十分重要。从监督主体看，有的干部或专职监督人员缺乏责任感，监督意识薄弱，不想监督；有的法制意识不强，对制度的各项条款理解不透，从而不懂监督；有的自身原因太多，过分注重保护自我，怕得罪领导不敢监督；有的抱着“老好人”思想，加之对监督者保护措施不力，不愿监督。从监督客体看，有的干部自我监督缺位，认为自己觉悟高，业务精，能力强，不会出差错，委婉拒绝监督；有的权力观错位，怕监督以后失去权力“吃不开”，不愿意接受监督；有的干部认识模糊，认为监督是组织上对他不信任，甚至认为是“以公报私”，有意抵制监督。正是由于对制度执行的监督力度不够，严重影响了制度执行力。更关键的是要看到，监督机制不健全才是最要命的。只有形成科学有效的监督机制，反腐倡廉才能最大限度地取得实效。但令人尴尬的是，每次腐败现象发生事后，我们都在重复一个教训：监督机制不健全、监督不到位。目前存在的监督机制缺陷是：“上级对下级管到看不到、同级看到监督不了、下级知道不敢监督”，这必然导致一些单位和少数拥权者全凭自身意志去理解和执行制度，从而难免制度因执行乏力而流于形式。
    （二）制度的执行本身严肃性不够
具体地讲，制度的执行缺乏严肃性，主要表现为三种情形：一是“被动”执行制度。有些领导干部把反腐倡廉制度当成“软件”、摆设，简单理解，被动执行，停留于嘴上说说、纸上写写、墙上挂挂。二是“弹性”执行制度。对有利于自己的制度执行紧，不利于自己的制度执行松；要求下级、基层必需按规定执行，自己觉得执行有难度的，就想办法、找理由抵制执行。三是“人情化”执行制度。面对不同部门、不同行业错综复杂的人际关系，在制度执行中产生明显的人情化倾向。同样的制度，不同的人就有不同的执行结果。有的领导干部，因怕得罪人、图做老好人,对违反制度的人和事,不严格执行制度和规定。
    （三）对制度违反者的惩治震慑性不够
对制度违反者的处罚失之于软、失之于宽，也是制约反腐倡廉制度执行力提高的重要原因。对执行不严格、甚至公然违反制度的行为，有时没有从严查处、公正查处。有的人在执行制度时，对不违反大原则、不犯大错误、不搞大腐败等吃点喝点、玩点乐点的“小毛病”，认为是人之常情，“小节无害”，睁只眼闭只眼，抱观望的态度，以至于一些干部大错不犯，小错不断；有的人在执行制度时，能瞒则瞒，能捂则捂，瞒不住、捂不了，就搞“下不为例”、“网开一面”、“特殊情况，特殊处理”，大事化小，小事化了，最终不了了之；还有的人在执行制度时，搞“因人而异”而不坚持“一视同仁”，搞“区别对待”而不坚持“统一标准”，只打“苍蝇”而不打“老虎”。正是因为对违反制度的行为当惩不惩、该严不严，有亲有疏、有严有松，导致了一些制度形同虚设，也影响了干部的成长安全。
    （四）相关制度的设计严密性不够
 制度本身是执行的基础，要有效力，其本身要具有科学性、严密性、逻辑性、合理性、可行性，便于操作实施，能够规范约束。然而，现实中一些规章制度，或因形势紧迫，调研不足，急章草就；或是凭领导拍脑袋出题目，闭门造车，及至制度设计粗疏宽泛，缺乏可操作性。如对“一把手”的监督，不少制度规定都有涉及，但具体如何监督制约却不明确。再如，不少规定都提出若干条“不准”或若干项“禁止”，然而却缺少执行标准、检查或考核措施、不落实的惩戒要求等，最终形同虚设就在所难免了。
二、提高反腐倡廉制度执行力需要强化的方面
    （一）狠抓教育这一基础环节，增强制度执行的能动性
      一是教育要分清层次，有重点。在制度执行上，领导干部是重点，领导干部在执行制度上的典范作用是不可估量的。同样，领导干部违反制度，其造成的反面影响也是巨大的。而对领导干部的教育，目前正面临着很尴尬的局面：在涉及的腐败案件中，领导干部却占据很大比例，领导干部因各种原因受教育的面不大，而参与教育的领导干部受到教育的效果不明显，甚至很多教育别人的领导干部在腐败的路上走得更远。因此，领导干部接受教育和领导干部受教育的效果，应该作为领导干部政绩考核的一项重要内容。
      二是教育要着眼于当前，立足长远。要着眼于当前，开展及时有效的典型性警示教育，通过参观监狱、看守所、参与刑事庭审等现场活动，把近在身边的正反面典型进行剖析，在干警思想上产生震憾，心灵得到净化。此外，还要通过经常性的常规教育，树立起正确的人生观、利益观，提高执行制度的自觉性和能动性。
      三是教育要轻形式、重效果。任何能产生实际效果的形式都是好形式。效果决定一切。当前在反腐倡廉教育中，个别地方本末倒置，为了所谓的出成果、树典型，在形式上挖空心思，面上搞得轰轰烈烈，各种台账、资料齐全，让人眼花缭乱，而实际效果上却是一般般，甚至在一些树为典型的单位出现重大腐败案件。所以，没有实际效果的创新都是没有意义的创新，那只是好大喜功的面子工程，是害死人的形式主义。
  （二）加强制度的规范性建设，提高制度的可操作性
从制度本身着手，努力完善制度。一是制度的制定要有鲜明的时代特征。当经济社会发展到一个新的时期、新的阶段，反腐倡廉工作也会面临新的形势和新的要求。在制度的内容上要满足这一要求：比如领导干部廉洁自律问题，在不同的时期不同的阶段，总有不同的反映形式，需要有制度规定及时跟进；行业和部门新出现的不正之风，损害群众利益的新情况新问题，也需要有制度规定及时约束；党员领导干部违法的新表现形式，更需要有规章制度及时惩戒。这就要求制度建设要不断探索规律、掌握规律、遵循规律，适应反腐倡廉工作的内在需求，推出符合实际的制度。二是制度建设既要有针对性，又要具备延展性。制度建设的针对性和延展性是相辅相成的，针对性提高了制度的效用，而延展性则拓宽了制度的涵盖范围，使制度本身更加严密。新时期的反腐倡廉工作，重要的是在源头上遏制腐败的发生，特别是要通过一系列的改革来深化反腐倡廉工作，而改革体制机制，创新制度是源头防腐的治本之策。改革创新需要针对源头腐败的特点和规律。在制度制定中，注意关注制度约束的延展性，防止制度漏洞的出现，杜绝执行者打制度的“擦边球”的现象。三是制度建设要有前瞻性。制度建设重在防范，既然要防范，制度设计就要有一定的提前量。特别是随着社会主义市场经济的建立和与不断完善，各项改革的不断深化，反腐倡廉工作已经渗透到社会生活的各个方面，需要制度来规范的情况也在不断增多。在党风廉政建设的实践中可以看到，由于制度建设的滞后，给事后的纠正带来了很大的工作被动，特别是对一些风气性的问题，如果不能早发现、早制止、早规范，不但纠风的成本高，而且造成的危害和影响也更大。因此，作为制度的设计者，要洞悉经济社会发展的趋势，灵敏反应党风廉政建设的新信息，及时提出制度建设预案，既不让党员干部在干事创业中陷于无制度规则的犹豫徘徊中，又不让他们因为无制度规则的约束盲动蛮干而承担过错。
      提高制度建设质量，强化制度的可操作性。首先要提高制度的系统性。制度建设有大局观，从系统的角度审视制度建设，既要纵横交错，又要泾渭分明，织严制度网络。所谓“严”，是指缺一个不行，增一个多余。让制度之网恢恢，疏而不漏，这应该是制度建设系统性的最佳体现，也是制度建设的较高层次。与此同时，要为制度建设卸载减负，该交给法律的，由法律来调整，该由部门规章来规范的，由部门规章来规范，该由内部制度来约束的，由内部制度来约束。制度不能追求大而全。其次提高制度的效用性。制度建设应该着眼于以下几点。一是“实用”。“实用”就是“需要”，既是监督管理的依据，又是党员干部遵守的规矩，不追求华而不实的形式和空泛的内容，能够满足实际工作需要。二是“管用”。“管用”就是有效，在实际操作中管得住人，管得住事，管得住权。如纪委系统的“四个不能”、“五条政治高压线”“29条行为规范”，令行禁止，有实效，有权威，这就叫“管用”。三是“好用”。“好用”就是简单、明了，易记易行，不繁琐，好监督。四是“可用”，“可用”就是“可行”，既有实体性要求，又有程序性规定，可操作，可执行。这样的制度才有质，有形，有效。
      提高制度的信任感。信任感就是对制度执行与否的后果预期，也就是每个人在这样的一个公平公正的制度坏境下，自己觉得不会吃亏的一种肯定。而最令人不安的现状是，制度对人的作用力因为制度环境的不佳而消解，在这消解的过程中，又引发了人们对制度的不信任感和藐视：谁都不知道，除了自己，还有谁在遵守执行制度。一边是制度建设的热情，一边是制度成效的认知困惑，这种对制度执行的不良预期，大大降低了人们对制度信任感。因此，我们需要改变人们对制度执行的心理预期，而这种改变，一方面需要持之以恒的教育，培育人们的制度意识，改变漠视制度的现状，另一方面，需要有强硬的措施，也就是执行制度要坚决。制度的执行，一旦形成习惯，那制度的威信也就体现出来了。
      重视执行效果上的提高。制度建设的内涵既包括制度设计，还包括制度的执行，因此，提高制度执行力，是制度建设的重要内容。执行力，其实就是落实制度管人、管事、管权的力度，就是能否做到有纪必依，执纪必严，违纪必究。当前要纠正在制度建设的认识上，把制度落实不断忽略的片面认识。还要纠正存在的另一种倾向：只管制度制定，不管或是很少顾及制度执行的效果，导致制度执行力日渐衰落。可以这样说，提高制度的执行力，是完善制度建设的重要方面，也是提高制度权威性的重要保证。制度执行力的提高，一要靠教育引导，唤起干部群众对制度的信任感和执行制度的责任感。二要靠追究督导，对执行不力的情况进行追究，督促形成良好的制度执行环境。三要靠评价指导，要建立起执行力评价体系，评价制度的优劣、评价制度建设的效力。是制度本身存在缺陷的，要进行修正，是人为原因造成制度不能落实的，要提出纠偏措施，对成熟的制度，要尽快赋予法律的地位，以收到优胜劣败之效。
   （三）完善责任追究机制，增强制度执行的严肃性
      一个好的制度，其本身应包括制度执行中的责任追究内容。对于因违反制度而被追究的一方来说，接受追究是其不可回避的义务。但对于行使监督权的一方和行使责任追究权的另一方来说，这确是他们不可回避的责任。而责任追究不到位，则往往是后两者没有尽到责任，这也是一项制度的执行失之于软、失之于宽的最主要原因。而要改变这种现状，只有建立起制度执行者、执行监督者和责任追究者三方的利益制约机制，使三方的利益处于“零和”状态，才能消除执行监督和责任追究中老好人的现象，使监督和追究真正落到实处。因此，明确并切实追究监督者和责任追究者的责任，是制度得以贯彻执行的重要保证。
三、提高反腐倡廉制度执行力的对策与措施
   （一）提高制度执行力，科学设计和制定制度是前提
      科学合理的制度设计和制定是制度执行的前提。立足实际，选准主攻方向，抓住主要矛盾，有针对性地制定严密合理、系统性和操作性强的制度，对制度的执行和预期效果的实现起着重要作用。一是紧扣热点难点问题设计制定制度。在当前反腐倡廉工作中，出现了不少热点难点问题，反腐倡廉制度建设要紧扣这些热点难点问题来设计制定，才能使制度建设真正起到堵塞漏洞、预防腐败的作用，也才能使制度更具有实用性、操作性和前瞻性。二是紧扣改革发展实际设计制定制度。在改革发展过程中，一些消极腐败现象严重影响和阻碍改革发展进程。如近年来，少数单位及其工作人员不作为、乱作为、慢作为，少数党员干部作风不实、办事拖拉、推诿扯皮，不给好处不办事、给了好处乱办事等等，严重损害经济发展环境，群众反映十分强烈。三是紧扣重点领域和关键环节设计制定制度。反腐倡廉制度不在多，关键是要管用。要做到管用就要紧扣重点领域和关键环节制定针对性、操作性强、预防效果好的制度。
（二）提高制度执行力，强化宣传教育、营造执行氛围是基础
      建立健全宣传教育机制，抓牢提高反腐倡廉制度执行力的重要环节。一方面要抓好反腐倡廉制度的宣传。把法规制度宣传纳入反腐倡廉宣传教育格局之中，采取多种形式在全社会广泛深入开展反腐倡廉制度的学习宣传教育活动，着力营造执行制度的浓厚氛围，增强广大党员干部特别是领导干部遵守反腐倡廉法规制度的自觉性。同时，使广大人民群众能够知晓制度，通过对制度执行情况的有效监督，切实维护自身的合法权益。可着重搭建好“两个平台”：以现代传媒为载体，可以通过媒体开设提高反腐倡廉制度执行力专栏、市委政务内网进行发布我市出台的反腐倡廉规章制度、电信、移动、联通等部门发送党纪条规方面廉政短信等形式，创建网络信息化平台；以廉政文化“六进”为载体，通过图片展览、书画展览、文艺演出等创作等形式，创建社会宣传平台。另一方面要抓好反腐倡廉制度的学习教育。定期学习反腐倡廉法规制度，深入开展多层次的制度学教活动，促进党员干部学深学透，并以文件形式明确各单位各岗位人员执行制度的责任，重点教育领导机关和领导干部把执行和维护制度视为自己的基本职责，特别是“一把手”要带头树立法治意识和法制观念，以身作则，严格执行已有的各项制度，做到先正己再正人，一级做给一级看，确保制度落到基层、落到实处。可重点抓好各级领导班子、领导干部反腐倡廉制度的学习；以市委党校为基地，将两个《条例》和中央纪委《若干规定》等反腐倡廉制度纳入党校干部培训的重要内容，加强对党员干部的学习培训。不断提高制度的透明度、影响力和普及率，营造人人知晓制度、人人遵守制度、人人监督制度的良好氛围。
（三）提高制度执行力，严格监督是关键
      当前，在反腐倡廉制度建设实践中，虽然已经初步形成了一套内容较为科学、管用的制度体系，但不可否认，在反腐倡廉制度执行上还存在较大差距，表现为制度执行的公平性不够，执行时生人与熟人不一样、内部与外部不一样；连贯性不够，开始阶段与常态化以后不一样、上级检查时与未检查时不一样；强制性不够，存在人为干预，有选择性和随意性等等。因此，加强对制度执行全过程的监督是制度有效执行的关键。一是强化监督检查。加强监督检查是各项制度正确执行的保障。一些地方和部门不少制度形同虚设，主要是制度出台以后，缺乏对制度执行和落实过程的监督和检查，导致执行落空。因此，纪检监察机关在制度的执行和落实中要充分履行监督检查职责，切实督促制度落实。采用日常督查和专项检查等方式随时掌握制度执行情况，及时发现和解决问题，使每项制度的落实都有明确的责任部门，避免监督检查在制度运转环节上出现被动、滞后、乏力的情况。二是创新监督的方式方法。要创新监督方式方法，建立制度执行的监督检查机制，采取专项检查和明察暗访等方式进行监督检查，特别是要采取超常规手段进行暗访，必要时可采取跟踪、卧底等手段进行监督。运用现代科学技术，把科技手段融入到制度执行和落实之中，借助“无情”的电脑代替“有情”的人脑，确保执行过程的公平、公开和公正。三是强化考核评估。建立考核机制，定期进行考核，设计出一整套科学合理的考核办法，建立健全制度考核奖惩机制，使守规者得到褒奖，违规者受到惩罚，做到奖赏分明、奖惩得当。把执行反腐倡廉制度的考核评估、完善工作作为反腐倡廉制度建设的一项经常性工作。通过考核评估和有关案件剖析，掌握制度特别是新颁布制度的执行情况，为进一步完善制度提供第一手资料。建立执行力考核评价体系，评价制度的优劣和制度设计的效力，是制度本身存在缺陷的，要进行修正；是人为原因造成制度不能落实的，要提出纠偏措施；需要细化的，要尽快制定实施细则；需要制定配套制度的，要抓紧制定，使制度在执行和落实中不断达到优胜劣汰的效果。
（四）提高制度执行力，严肃追究是保证
      一些制度不落实，很大程度上是因为违反制度的行为没有及时受到查处。对制度执行不力的情况进行责任追究是形成良好制度执行环境的重要保证。各级党委、政府特别是纪检监察机关要始终把严肃执纪、加强责任追究作为重要职责，做到有纪必依、执纪必严、违纪必究。一是切实加大对违反制度行为的追究力度。把执行制度的情况与考核有机结合起来，对执行不力的给予批评教育。对于严重违规违纪者给予严肃处理，对有令不行、有禁不止、不严格执行制度甚至破坏制度的行为，发现一起查处一起。二是切实加大违反制度典型案件的查处力度。当前，有个别领导干部缺乏按制度办事的观念，成了不执行制度的特殊群体，成了凌驾于制度之上的典型代表。一旦领导干部不执行制度，或者只以制度“制”人而不“制”己，制度的执行就无从谈起，群众就会自然而然对制度的权威性产生怀疑。因此，加大对领导干部带头违反制度的典型案件的查处力度，是保证制度执行的重要措施。三是切实加强对变通制度、“打擦边球”行为的追究力度。在制度执行过程中，没有明目张胆地“闯红灯”、“触高压线”，但却存在执行中变通、拿部门条条框框作掩护、“打擦边球”的现象，导致制度执行不力，甚至导致腐败案件时有发生。因此，要严肃查处变通制度、“打擦边球”破坏制度执行的违纪违规行为。