滦县纪委、监察局

       近期，按照市纪委的安排部署，滦县纪委组成专门调研组，采取深入相关部门和企业、走访群众、与社会不同阶层人员座谈等方式，就承担的调研课题《集中治理基层行政执法中的突出问题，促进基层干部依法行政》，开展了深入调研。通过调研了解到，滦县有行政执法部门42家，行政许可、行政处罚、行政强制、行政监督、行政征收等行政执法权654项，大部分行政执法部门和执法人员能够按照规定权限规范执法，但是也存在着不同程度的问题，需要结合实际认真研究解决。
一、基层行政执法中存在的主要问题
   （一）行政执法存在趋利性。一方面，基层财力不足，一些基层执法队伍，特别是一些基层所站，财政无法保障全部经费，为使机构正常运转，往往通过罚款和收费的返还款来补充经费开支；另一方面，有的行政执法部门通过执法可获得可观的经济利益，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，执法行为与正确的执法目的背离，造成执法重收费，轻管理，对有利益的争着上，对利益不大或无利可图的事情则是相互“踢皮球”，对涉及多个执法部门的执法行为，部门之间不配合积极，协调性差，造成执法手段软弱无力。这种现象极易形成行政执法密集地带和执法“真空”。
   （二）行政执法存在随意性。部分行政执法部门在做出具体行政执法行为之前，对其合法性缺乏必要的审查，执法随意性较大，行政执法规范化程度有待提高。有的行政执法部门在执法处理结果上，不是严格按照法律规定办事，与相对人进行无原则的讨价还价，同类不同罚，同事不同罚，或者亲者轻罚，疏者重罚等，处罚标准不统一，显失公正，往往引起民怨，酿成纠纷；有的行政执法人员为谋取好处，对符合法定条件的申请人找各种借口拖延甚至拒绝颁发许可证和执照；有的行政执法人员不告知被处罚人应享有的权利和义务，不向被处罚人说明理由，不交待复议、诉讼权利和期限；有的行政执法人员搞“人情执法”，对执法对象“卖人情”，以罚代处，或滥用裁量权从轻裁量，以公权谋私利。
   （三）行政执法缺少强制措施。对于违法行为，行政执法部门做出处罚决定，如果当事人不接受处罚，行政执法部门只有申请法院强制执行。而法院实行强制执行需要按照法律程序办理，并且法院强制执行力量也不充足，往往几天甚至几十天才能付诸实施，行政处罚的效率大打折扣。例如：计生部门对违反计划生育法规超生的征收社会抚养费，有些超生户拒不按规定上缴，计生部门没有有效的强制措施，只好通过法律程序，请法院强制执行，但这类问题又很多，法院承担的强制执行任务太重，也存在执行难问题，计生部门有时也束手无策。
   （四）行政执法力量薄弱。不少基层行政执法部门，由于人员编制少，行政执法力量薄弱，导致对一些违法行为查纠不及时。例如，县一级食品药品监管部门要对辖区内的所有医院、诊所、药店的药品进行监管，对所有宾馆、饭店的餐饮安全进行监管，还要对所有超市、专卖店的化妆品进行监管，特别还涉及到乡村，范围太大，人员短缺、执法装备落后，严重影响了执法质量。
二、基层行政执法问题成因剖析
   （一）依法行政观念不牢。一些行政执法人员对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政，存在模糊甚至是错误认识。有的把依法行政当作口号，喊在嘴上，钉在墙上，却没有落实到行动上；有的领导长官意志严重，习惯于传统的思维方式和工作方法，不注重观念更新，不注重调查研究，不注重民意，导致决策失误；有的只重视领导讲话和批示，忽视法律的规定，讲话没有准则，办事随心所欲，导致行政执法水平不高；有的得过且过，不思进取，以会议落实会议，以文件落实文件，制定政策、部署工作脱离实际，导致依法行政缺乏具体实际的内容；有的行政执法部门存在官本位思想、官贵民轻思想和特权思想以及地方和部门保护主义观念，导致对违法行政行为的查处不力，不愿意主动进行内部监督，不愿意在法制机构建设上下功夫，片面强调行政相对人应当服从行政执法部门的管理，重权利轻责任，重利益轻服务。
   （二）行政执法监督力度不强。行政执法监督是规范行政执法的有效途径，是依法行政的重要保障。但实践中，行政执法监督始终是薄弱环节。一是行政执法监督手段单一。只是采取开展行政执法大检查和专项检查进行行政执法监督，而且将主要精力放在城管、规划、公安、建设、国土等大的执法单位，检查活动数量偏少，范围偏窄，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局。二是行政执法监督滞后。大多行政执法门认为监督就是查错纠偏，偏重于事后监督和查处，忽视事前监督的预防机制建设和事中监督的控制机制建设，导致违法行为得不到有效预防和遏制。三是行政执法监督缺威。受多种因素限制，对于违法行政行为，往往只是就事论事，对事处理多，对人处理少，虽然违法行为得到了纠正，而责任人却很少受到相应惩处，起不到威慑作用，不能从根本上解决问题。
   （三）行政执法人员素质不高。许多基层执法部门受编制所限，无法扩充执法队伍，许多执法“临时工”应运而生。即使正规执法人员也大多未经过系统的法律知识、专业知识学习，往往是上岗前进行突击培训，临时招聘的执法人员基本得不到培训。同时，随着近年来国家行政法规的不断更新，公民法治意识增强，对执法部门不规范执法的行为认知能力提升，对行政执法的判断能力增强，许多不当执法遇到执法对象和群众的抵制和批评。但有些行政执法机关却不能适应形势发展，执法理念落后，不能及时发现问题、改进不足，执法行为混乱，加之部分行政执法人员缺乏职业道德观，工作作风差，服务意识低，在社会上造成不良影响。
三、基层行政执法问题的解决方法
   （一）加强宣传教育，转变行政执法观念。加强对行政执法部门领导干部的教育，引导树立现代行政执法理念，对政府权力运行的范围、方式作合理调整和配置，促进政府向服务型政府转变。加强对行政执法人员的教育，促使行政执法人员转变思想观念，清除官本位、特权思想等不良意识的影响。从全局的高度出发，加强全社会行政执法宣传教育，深入开展全民普法活动，开展行政诉讼法律法规的宣传活动，不断增强公民的法制观念，营造依法行政的法治环境。
   （二）推进机制建设，强化行政执法保障。从健全和完善各项机制入手，提高依法行政的保障水平。一是完善行政执法部门经费保障机制。行政执法队伍的工作经费由各级财政统一予以保障，其罚没收入不再返还，使行政执法部门行使职权与部门经济利益彻底脱钩，从源头克服利益驱动。二是加强政府法制机构建设。在乡镇一级政府设置政府法制机构，为依法行政提供坚实的基础保障。强化政府法制机构权威，政府拟出台政策性文件、制定规范性文件和其他涉法文件，应由法制部门审核把关。实行行政执法部门向政府法制机构定期报告工作制度，不断提高政府法制机构的权威。
   （三）提升队伍素质，规范行政执法行为。切实加强行政执法队伍建设，规范行政秩序，推进依法行政。一要把好用人关。严格准入条件，坚持逢进必考，逐步提高门槛，对新录用人员采用试用期的方式进行考查，合格后再允许其从事行政执法活动。对于严重违法的执法人员，要坚决清除出行政执法队伍，从整体上确保行政执法队伍素质。二要抓好思想道德教育。切实加强对行政执法人员的思想教育和职业道德教育，通过开展“文明执法”竞赛，评选“文明执法单位”和“人民满意的执法者”等活动，形成竞争激励机制，弘扬正气，展现行政执法队伍的良好形象。三要强化内部培训和管理。加大培训力度，引领行政执法人员认真学习行政执法相关法律知识，深入研究专业知识，提高综合执法能力。严格履行告知、听证等制度，对案情复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的，坚持集体讨论决定，防止滥用行政裁量权，确保严格执法、公正执法和文明执法。
   （四）坚持惩防并重，加强行政执法监督。采取多种措施，落实权力机关监督，理顺行政监察机构体制，坚持外部监督和内部自控相结合，推进行政执法监督进入制度化、透明化、规范化轨道。一是开展经常性行政执法内部监督。扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。积极进行行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，杜绝多头执法、重复执法的发生。二是加强政府法制机构的外部监督。行政执法监督既对事又对人，将对人的建议权转变到直接处理权，强化外部监督作用，提高行政执法监督权威。三是健全行政程序制度。建立健全以调查、听证、告知、回避、公开等制度为核心的行政程序制度，实现实体控权与程序控权并举，增进关系协调，保持利益平衡，实现形式合理与实质合理的有机结合。四是完善行政执法公示制度。真正实现行政执法的民主化与公开化。行政执法活动都应向公众公开，接受公众监督，听取公众的意见和建议，不断改进执法工作。健全完善行政执法投诉制度，严肃查处违法行政问题，严格责任追究，公开查处结果，以执法公开促执法公正。五是实行行政执法责任制和评议考核制。明确负责实施的行政执法部门的执法责任，解决执法责任不清、执法中不作为、乱作为的问题，促进执法工作经常化、规范化、制度化，提高执法水平。建立健全行政执法社会评议和考核制度，强化过错追究，切实做到目标量化，监督到位。